No artigo “O Plano Diretor e a Política de Habitação”, publicado no livro “Os Planos Diretores Municipais Pós-Estatuto da Cidade” (2011), Editora Letra Capital, o professor do IPPUR/UFRJ, Adauto Lúcio Cardoso, e a arquiteta Maria Cristina Bley da Silveira, mostram o que avançou em uma década da criação do Estatuto da Cidade, e se os municípios brasileiros passaram a implementar em seus planos políticas para habitação de interesse social.

 

 

O projeto, financiado pelo Ministério das Cidades, consistiu na análise dos Relatórios de Avaliação dos Planos Diretores Participativos, elaborados para os 27 estados brasileiros, consolidando pesquisa realizada em um total de 524 municípios.

 

 

 

 

Segundo o professor Adauto Cardoso, os Relatórios Estaduais de Avaliação dos Planos Diretores apontaram que, não apenas as grandes regiões metropolitanas, mas também os centros de menor porte lidam hoje com processos de proliferação de assentamentos precários e de expansão desordenada do espaço urbano, comprometendo cada vez mais as condições ambientais das cidades brasileiras e promovendo de maneira perversa a degradação da qualidade de vida dos moradores dessas áreas, marcadas pela precariedade, pela segregação e pelo estado de pobreza.

 

 

Após a desagregação do setor habitacional provocada pela extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), em novembro de 1986, e com a promulgação da Constituição Federal no ano de 1988, que legitimava, entre outros princípios, o da função social da propriedade, ganham força algumas iniciativas de estados e municípios no âmbito da moradia de interesse social, notadamente em intervenções relacionadas à urbanização e regularização fundiária de favelas e loteamentos”, explica.

 

 

No entanto, se por um lado a atuação do governo federal não favoreceu os amplos segmentos de menor renda da população, o poder público local, premido por limitações administrativas e orçamentárias, também não foi capaz de se articular para fazer face à crescente demanda habitacional, quadro que contribuiu para o acirramento das agudas necessidades com as quais o país há décadas se depara (Cardoso, 2001).

 

 

Somente a partir de 2003, com a criação do Ministério das Cidades, o Estado passa a inserir a questão da moradia na esfera de prioridades, constituindo um arcabouço de medidas legais, financeiras e administrativas compatível com a dimensão do problema e afinado com a plataforma da reforma urbana, movimento aglutinador do debate democrático e das propostas para a área.

 

 

De acordo com Adauto Lúcio Cardoso, dos avanços e resultados alcançados no período, merecem destaque a criação do Sistema Nacional de Habitação, assim como a aprovação do projeto de lei que instituiu o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). A adesão ao Sistema e o repasse financeiro para estados e municípios pressupõem, conforme regras estabelecidas, a implantação do fundo de habitação, gerido por conselho com participação popular, e ainda a formulação do plano de habitação de interesse social responsável pela definição das diretrizes e prioridades da política de escala local.

 

 

A criação do Ministério das Cidades representou importante avanço, tanto para a organização do marco institucional como para a alocação de recursos e estruturação da política urbana. Contudo, os documentos do Ministério apontam que, fora as questões específicas de financiamento, o enfrentamento da questão fundiária é central para o sucesso de qualquer programa habitacional, sendo que a Constituição Federal colocou esse problema sob a responsabilidade dos municípios e, mais particularmente, dos Planos Diretores, os quais deveriam definir a função social da propriedade e implementar os instrumentos de controle sobre a especulação fundiária previstos na Carta Magna e no Estatuto da Cidade.

 

 

Comentários gerais

 

 

Para a análise dos Relatórios de Avaliação dos Planos Diretores, o professor Adauto Lúcio explica que se deve levar em conta a diversidade brasileira no tocante aos aspectos de formação urbana. Uma das questões, por exemplo, refere-se aos diferentes estágios de urbanização dos estados brasileiros, já que casos como o do Rio de Janeiro, que teve seu processo de urbanização iniciado ainda na primeira metade do século XX, contrastam com outros estados, como Piauí, Pará, Maranhão e Goiás, que intensificaram seus processos após as décadas de 1970 e 1980.

 

 

A dinâmica demográfica é outro aspecto acentuadamente desigual em praticamente todos os estados, assim como a distribuição da população nos respectivos territórios. Também é preciso notar as diferenças que se aplicam à lógica de ocupação do território e a desigualdade nos indicadores socioeconômicos intra- e interestaduais.

“A segregação socioespacial é a marca comum às cidades brasileiras, cujo modelo de expansão destina as periferias distantes e carentes ou as favelas à população de baixa renda. Assim, a tendência é de insuficiência no acesso à moradia digna, nomeadamente para os extratos mais pobres, o que, em geral, não se converte em ações concretas para o enfrentamento dessas situações, como se verificará na análise das práticas e políticas de habitação contidas nos Planos Diretores”, explica.

 

 

Segundo ainda com Cardoso, a avaliação que prevaleceu nos relatórios estaduais é de que os Planos Diretores constituem um conjunto de intenções, diretrizes e objetivos orientado em geral pelos princípios do Estatuto da Cidade, que não incorporam, no entanto, os elementos necessários à efetiva promoção do acesso à moradia e à terra urbanizada e bem localizada para todos. “A percepção é de que o discurso avança, mas não no sentido da definição de metas e estratégias concretas para o enfrentamento das questões socioespaciais presentes nas cidades pesquisadas”, afirma.

 

 

Veja a seguir o resumo da análise dos Relatórios de Avaliação dos Planos Diretores no tocante à Política de Habitação, elaborados por Cardoso e Silveira. Para a informação mais detalhada, pesquisar o livro “Os Planos Diretores Municipais Pós-Estatuto da Cidade” (2011), editora Letra Capital, produzido a partir do convênio entre IPPUR/UFRJ, Ministério das Cidades e Secretaria Nacional de Programas Urbanos.

 

 

Política de Habitação

(A) Se os Planos Diretores definiram estratégias de aumento da oferta de moradias na cidade através de intervenção regulatória, urbanística e fiscal na dinâmica de uso e ocupação do solo urbano.

Os Planos genericamente definem diversas diretrizes e objetivos voltados para essa finalidade, mas poucos são os que estabelecem estratégias concretas orientadas para o aumento da oferta de moradia. A maior parte dos relatórios apresenta respostas abrangentes para essa questão.

(B) Se os Planos Diretores definiram instrumentos específicos visando à produção de moradia popular e se definiram instrumentos específicos voltados para cooperativas populares.

A maioria dos Planos não define instrumentos específicos visando à produção de moradias populares, como de resto também não prevê a definição de instrumentos voltados para cooperativas populares, sendo encontradas referências a respeito nos relatórios do Amazonas, Piauí, Pará, Mato Grosso, Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná e Roraima, que, em diferentes dimensões, identificam medidas direcionadas ao apoio dessas iniciativas em apenas 67 municípios (entre 524).

(C) Se os Planos Diretores instituíram programas específicos voltados para a moradia popular (urbanização de favelas, regularização de loteamentos etc).

Embora programas específicos para a moradia popular estejam largamente previstos na esfera das diretrizes, os relatórios apontam para um insuficiente número de Planos que os contemplem. Aproximadamente 160 municípios se enquadram nessa condição, conforme identificado pelos relatórios estaduais, sendo previstas as seguintes ações: provisão habitacional de interesse social, inclusive para população residente em área de risco; regularização urbanística e fundiária em parcelamentos urbanos e rurais; e criação de bancos de terra e reserva fundiária nos processos de parcelamento do solo.

(D) Em que medida os Planos incorporam as diretrizes do Estatuto da Cidade, no que diz respeito à política de habitação?

 

(i) A instituição de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), inclusive em áreas vazias.

A Zona de Especial Interesse Social constitui-se como instrumento mais utilizado nos Planos Diretores de forma articulada à política de habitação. A Assimetria das informações constantes dos relatórios dificulta o estabelecimento de conclusões precisas, do ponto de vista quantitativo, mas é possível observar que todos os estados fazem comentários sobre ZEIS.

- Aproximadamente quatrocentos e vinte Planos Diretores, dos 524 que consubstanciam este trabalho, previram ou instituíram ZEIS, sendo que a maior parte dos relatórios faz menção a essa primeira modalidade.

(ii) A demarcação de áreas dotadas de infraestrutura, inclusive em centrais, para fins de habitação popular.

Quanto à demarcação de áreas dotadas de infraestrutura, inclusive em regiões centrais, para fins de habitação de interesse popular, alguns relatórios não abordam a questão. Outros registram que em poucos municípios isso foi definido, ou, em outros casos, foi identificado em um número maior, mas apenas como diretrizes, caso de estados como o Paraná, Ceará, Goiás, Tocantins, Acre e Roraima.

(iii) O estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade.

No que concerne ao estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade, as referências existentes nos relatórios, embora eventualmente um pouco confusas, demonstram que, de maneira geral, não houve elementos para essa resposta, já que a maioria dos municípios não define os parâmetros no Plano Diretor, e ainda pela própria imprecisão do conceito atribuído à função social da propriedade. Entre os municípios que abordam o assunto, conclui-se que houve reduzida preocupação em viabilizar parâmetros e realizar zoneamento que garanta o acesso ao solo urbanizado para a população de baixa renda.

(iv) A outorga onerosa do direito de construir, o parcelamento compulsório e o IPTU progressivo – e sua relação com a política de habitação do plano diretor.

De forma sintética, os relatórios estaduais indicam que os instrumentos instituídos pelo Estatuto da Cidade, ainda que presentes em larga medida nos Planos Diretores, não se encontram efetivamente atrelados à política de habitação. Poucos referências ao IPTU progressivo, ao Parcelamento Compulsório e à Outorga Onerosa do

Direito de Construir foram encontradas nos relatórios com essa finalidade.

A utilização mais abrangente de instrumentos da política urbana, tais como a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, o Direito de Superfície e o Direito de Preempção, pode ser verificada, em geral, na vinculação com ações de regularização urbanística e fundiária de assentamentos precários.

(E) Se os Planos Diretores definiram objetivos, diretrizes e prazos para a elaboração dos Planos Municipais de Habitação.

Este é um aspecto assinalado em um número expressivo de relatórios. Os estados do Amazonas, Pará, Mato Grosso, Goiás, Tocantins, Minas Gerais, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Maranhão, Pernambuco, Ceará, Alagoas, Rio Grande do Norte, Paraíba, Sergipe, Paraná, Santa Catarina, Rondônia e Acre registram que cerca de 225 Planos Diretores orientam para a elaboração dos Planos Municipais de Habitação, sendo que destes aproximadamente incluem objetivos/diretrizes e sessenta incluem previsão de prazo.

Deve-se também ressaltar que a presença de referência ao plano habitacional pode estar refletindo a necessidade de adequação do quadro institucional local às exigências do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, já que para receber os recursos do FNHIS é necessária a instituição de fundo, conselho e plano.

Nesse sentido, Pernambuco observa que dos 35 municípios integrantes da amostra 26 acessam recursos do Fundo em questão, ainda que a maior parte esteja com pendências para adesão ao mencionado Sistema.

(F) Se os Planos instituíram fundo específico de habitação de interesse social ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que também seja destinado à habitação), e quais são suas fontes de recursos. 

Dos 27 relatórios, 23 indicam a previsão ou instituição de fundos voltados para a habitação, que aparecem de forma mais genérica ou específica em cerca de 265 Planos Diretores, do total de 524 pesquisados. Contemplam fundos de habitação de interesse social, de habitação em geral e de desenvolvimento urbano também destinado à moradia.